中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议于2019年10月28日至31日在北京召开。全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。为加深对会议精神的理解,《中国访谈》特邀著名学者、国家行政学院教授汪玉凯对会议公报进行解读。

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  中央党校(国家行政学院)教授汪玉凯走进《中国访谈》演播室。(李佳 摄)

  中国网:欢迎汪教授做客《中国访谈》演播室。

  汪玉凯:您好,主持人!

  中国网:中共十九届四中全会将"坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化"列为全党的一项重大战略任务。为什么这个问题如此重要?它们之间又存在怎样的关系呢?

  汪玉凯:推进国家治理体系和治理能力现代化,不是这次全会新提出来的。2013年,中共十八届三中全会做出全面深化改革决定时候提出推进国家治理体系和治理能力现代化,当时是把这个作为整个改革的总目标定下来的,当时就引起很大的关注。从2013年到现在已经6年了,实施下来以后,中共十九大就把推进国家治理体系和治理能力现代化上升到更高的位置。它不仅仅是改革的总目标,而且是整个国家现代化三步走大战略,都和它挂钩了。这次全会的《决定》里讲得很清楚,就是到建党100周年的2021年要完善有关治理体系和治理能力现代化的制度,要使它能够定型。到了2035年,在逐步实现现代化的时候,国家治理体系和治理能力也要现代化。到了2049年,建国(新中国成立)100周年,那时候要建成社会主义现代化强国,那时候治理体系和治理能力要完全现代化。这就是一个三步走大战略。这个目标和整个国家现代化的目标完全挂钩了,所以说它非常重要,是一个重大的战略选择。

  中国网:前后二者的关系是怎样的呢?

  汪玉凯:这和2013年提出的内涵是一样的,坚持完善中国特色社会主义制度,要推进国家治理体系、治理能力现代化,这里面有三层含义:

  第一层含义,我们所谓的推进国家治理体系和治理能力现代化肯定是中国特色社会主义制度的治理体系、治理能力的现代化,而不是其它的;是在整个中国特色社会主义制度大框架下,我们如何有效推进治理体系、治理能力现代化。

  第二层含义,它讲了两个,一个是国家治理体系现代化,一个是国家治理能力现代化。按照我的理解,国家治理体系现代化就是指各项制度要现代化,不管是经济方面的、政治方面的、社会方面、文化方面的,这些制度都要现代化。能力现代化是执行制度的能力现代化,要使制度能够变成现实,能够落到实处,所以执行制度的能力也要现代化。这就使三者构成一个关系,一个大的方面就是要坚持中国特色社会主义制度。我们的现代化也是中国特色社会主义制度本身的现代化,实现这个中国特色社会主义制度的能力要现代化,是这样的内在逻辑关系。

  中国网:我们在建立治理体系和治理能力现代化的标准的时候要注意哪些问题?

  汪玉凯:首先,我们的现代化是中国特色社会主义制度现代化,不是其它制度的现代化。这是一个大前提。在这个前提下,比如说我们的特点是共产党领导的国家,这和西方国家不一样。我们在现代化过程中如何进一步加强和改善党的领导,党的领导制度体系如何进一步完善,这是一个问题。

  再比如说人民当家作主,以人民为中心,人民是我们国家的权力主体,如何保障老百姓的知情权、参与权、选举权,让老百姓能够参加管理各种事务。这次公报中讲得很清楚,要让老百姓通过各种形式来参加国家事务,管理政治的、经济的、社会的事务。

  再一个,要保障老百姓的利益——民生,要以人民为中心,这是我们的政策出发点,也是归属点,一切要以人民满意作为衡量的标准。比如民生问题,医疗、教育、社会保障、就业,这些东西按照老百姓的诉求,就要从制度上做出安排。

  再比如说,对权力进行有效监督,构建一个监督体系,让官员不敢腐、不能腐,到不想腐,把公权力管控起来。

  再比如说,推动经济发展过程中,要保护环境,不能造成大量的环境污染。

  中国网:会议公报用了较大篇幅谈"坚持和完善党的领导制度体系",把党的领导制度体系建设排在了第一位,又把"坚持和完善党的领导制度体系"跟"提高党科学执政、民主执政、依法执政水平"连在了一起。显然,科学、民主、法治,是党的领导制度体系建设和国家治理现代化的三个方向。您如何看待党的领导制度体系建设呢?

  汪玉凯:这也是我们中国特色社会主义制度一个非常显著的特征,西方一些国家不像我们,我们是一党执政的国家,而且我们的《宪法》写了共产党处于领导地位,这是《宪法》规定的,这是我们国家和国外,特别是西方国家很不一样的地方。

  在这个框架下,这次公报里特别强调,要进一步坚持和完善中国共产党领导的制度体系。这个制度是一个体系,它不是单项的,要形成一整套制度,既要坚持它,还要完善它。

  所谓完善就是我们某些方面还有不足,还存在短板,我们如何使坚持、完善党的领导能够更好地落到实处,更好地为老百姓造福,保障老百姓的权益,这方面还是有一定的空间。

  党的领导最终落到三句话上:科学执政、民主执政、依法执政。科学化、民主化、法治化是这次公报中特别强调的关健词,党的领导是写到《宪法》中的,但是党如何领导,最终就要走向科学化、民主化、法治化的轨道。党应该在科学框架下实施领导,坚持科学。过去领导拍脑袋决策,动不动造成浪费了,就不是科学领导。要用科学思维和精神来实施领导。

  民主化,不管决策也好,重大问题也好,要经过协商、讨论,要有民意的支持,要有民主程序来保障党的领导是在老百姓中有基础的,在党员中有基础的,坚持党内民主、人民民主,在这个框架下坚持党的领导。

  法治化,就是党的领导也要逐步纳入法制轨道。这几年我们建立了很多党内法规,把党的法规条例也纳入到国家法制框架中了。过去讲法制框架一般指的是人大颁布的法律,国务院颁布的条例,一般还不包括党内条例。但是自从十八届四中全会提出了依法治国、依法执政,建设社会主义法制国家、法制政府、法制社会,这个决议出来以后,就把党的条例、党的一些规章制度整个纳入到国家的法制框架中去了。党的条例、规章也成为法制的一部分了。这个法治化既要符合国家的法律——因为党的领导在《宪法》范围内,《宪法》是大法,也要符合我们国家颁布的一些基本法律,而且也要符合党内颁布的各种各样的规章、条例、规定,这些都是可以理解为党的领导法治化的大的方向。

  中国网:您怎么看目前国家治理的科学化、民主化、法治化的水平呢?

  汪玉凯:我认为目前还有一定差距,如果没有差距就不需要完善了,正因为有差距,所以还需要进一步完善。比如民主化方面来讲,不管党内民主也好,人民民主也好,我认为我们还有一定的改革空间。如何更好地体现民意,在一些重大决策过程中、一些重大事项中能够让老百姓、党员有更多的话语权和发言权,使党的一些重大决策不至于因为脱离了实际,偏离了方向,而造成一种失误,这就是民主化的内涵。

  要科学化就是不能有拍脑瓜的决策。我们现在决策科学化更有条件了,比如大五分PK10、移动互联网、云计算,大五分PK10能够给我们提供很多精准的决策支持。过去五分PK10是统计不上来的,是模糊地带,现在通过大五分PK10,大量东西具体化了,都精准化了。这样就为进一步科学决策提供了大量新的手段,就是信息化、数字化,这样的手段能够保证我们大的决策不至于失误。

  法治化也是,现在的情况不完全是法制没有,法律条文不健全。我们多年以前就宣布中国市场经济法制框架已经建起来了,意味着我们的法律条文相比较还是比较完善的,各种各样的法律条文不是无法可依了,有依据了。最大问题是法制权威在执法人员心目中、在普通老百姓心目中还没有真正树立起来。在执法过程中还有执法人员是知法违法,执法过程中没有按照法律精神实施,是他自己把好多东西夹杂进去了,有法不依,知法违法,甚至出现滥用法律,通过滥用法律侵害老百姓的权益、侵害普通人利益的现象。在现在的执法过程中这种现象并不少见,甚至造成冤假错案。这些东西在我们依法领导、依法执政的过程中还是有非常大的改革空间的。什么时候我们的各级官员、普通老百姓都能够敬畏法律,心中有法律。比如我遇到事儿首先想到的不是用什么权力去解决,我想到的是哪个法律能够帮我解决。领导干部或者官员遇到事情能够从法的思维角度思考问题,不是简单地从权力的角度思考问题,这样法制社会才能上台阶,我们依法执政也好,依法施政也好,才能到达新的境界。

  中国网:公报中也出现了一些新提法,比如提出要建立不忘初心、牢记使命的制度。这是"完善党的领导制度体系"的一项内容。对这样的新制度您怎么理解呢?

  汪玉凯:中国共产党从1921年建党到现在(快)100年了,党走过的道路是漫长的,也是非常曲折的。我们现在有9000多万党员。这么一个大党,如果没有一个主心骨,没有一个清楚的奋斗目标,我认为这是不可想象的。从我的感觉来讲,当下来讲,说一千道一万,共产党的初心就是要为老百姓办事,就是要把人民的利益放在最高位置。它自身没有任何特殊利益,人民利益就是它的利益。就像我们说的执政为民,立党为公,要以人民为中心,这样的施政理念,很大意义上讲,我们的初心就是要为老百姓办事,把人民利益放在最高位置上。我们坚持民主、法治,如果这些初心都被忘记了,那可能我们党的使命就很难实现。如果能把这些东西,把人民利益放在至高无上的地位,以人民为中心,我们党没有自己的特殊利益,有这样的理念和价值,我们的政党才能真正获得老百姓的支持,才能真正发挥它的作用。

  中国网:全会对战略任务做出了详实部署,其中政府的治理体系是非常受关注的,这也涉及到行政体制改革。您如何评价近些年来我国行政体制改革的进展和不足?

  汪玉凯:这次我注意到全会公报里对行政体制改革还有新的概括,就是要进一步坚持和完善有中国特色的行政制度,要构建一个职责明确、依法行政的政府治理体系。这是这次全会公报里对行政体制的描绘,这是非常关键的。

  国家治理体系、治理能力现代化,首先是政府治理体系、政府治理能力的现代化。为什么这么说呢?因为政府走在国家治理的前台,国家靠什么治理?主要靠政府治理,那么它的能力、它的认知、它的手段方式是不是恰当,是不是具有公平正义,对整个治理的影响就非常大。所以从这点上讲,我认为我们的行政制度也好,我们的治理体系也好,行政治理体系也好,确实过去取得了很大成就,但未来还有很大的改革空间。

  从过去的成就来讲,我们从1978年到现在,经过8次行政体制改革,这8次行政体制改革造成两个结果:一个是使政府治理整体上由计划经济的政府转向了市场经济的政府,这是一个大的转变。第二个,从1978年到现在,中国经济取得这么大的成就,发生了天翻地覆的变化,很大程度上与政府有效的治理还是有关系的,如果没有政府以经济建设为中心、咬住青山不放松,如果没有这样的恒心和决心,我们的经济很难保持40年的高增长,平均达到9.5的增长速度,这在全世界历史上也是少有的。从这点上讲,政府改革所造成的结果是功不可没的。

  比如说从1978年-1992年的这14年,我们进行了两次改革——1982年的改革、1988年的改革。这两次改革就解决了一个问题,就是冲破计划经济的政府管理。从1993年到2002年,我们开始建市场经济了,通过1993年、1998年的改革,大体建起一个适应市场经济的政府管理体系。从2002年以后,用大概10年时间探索大部制改革,把政府机构重新组合,使它更符合市场经济的要求,更符合经济社会发展的内在逻辑。我们探索大部制改革,从2013年十八大以后,更多地推动“放管服”改革,就是简政放权,放管结合,优化服务。这个改革应该说成效很明显。从2013年十八大以后,国务院的行政审批许可事项由1700多项压缩了44%,减少了将近700项,还包括200多项的检验检测认证,一共超过900项。

  再比如说,我们现在的营商环境排名在全世界大幅度上升。去年我给国务院领导讲过一次课,我说前年的营商环境排名在全球排到第78位,中国是第二大经济体,我们营商环境、营商便利度在全球排名第78位,太不相适应了。结果当时国务院秘书长肖捷马上插话说,要不了几天世界银行会公布新的营商环境排名,我们可能大幅度上升。结果去年11月初公布了,我们由78位一年上升了32位,提到46位。世行又公布了2020年营商环境变动排名,中国由46位上升到31位,又上升15位。

  两年内营商环境便利度排名由全球78位,现在排到第31位,两年内我们跨越了47个台阶,什么原因?我认为就是:第一我们这几年大幅度降低市场准入。中美贸易战以后,我们5次宣布降低市场准入,比如原来很多外资不能进来,比如金融、保险、电信,过去垄断性的行业不让外资、民间资本进入,现在很多都让进来了,宣布降低市场准入。第二是“放管服”改革,简政放权,放管结合,优化服务,取得很大成就。第三是我们推进互联网+政务服务,改善服务方式,“最多跑一次”——大发一分彩老百姓办事最多跑一次,不见面审批、秒批、一门式、一站式,借助互联网形式改善我们的服务手段,极大方便了大发一分彩和老百姓。

  这三个因素使我们的营商环境排名大幅上升,客观上也说明我们这几年的行政体制改革、政府改革是取得了很大成效的。

  第二个意思,为什么在这次公报中还要进一步写上坚持和完善我们的行政制度,要按照职责清晰、依法行政来构建政府治理体系呢?尽管我们都认为成绩不小,但是存在的问题依然还是很突出的。比如政府的行为得不到管控,就是有腐败问题、有权力滥用问题。这大家看得很清楚,否则我们这几年反腐力度不会这么大。即使我们经过七八次机构调整,但是现在政府部门的设置和纵向的行政层级设置还有一定的调整空间。比如现在在发达国家横向的部门设置,他们叫内阁部,我们叫组成部委,我们现在还有26个国务院组成部委,但是在现在世界上大的国家中没有一个国家的内阁部超过20个的,俄罗斯比较多的也就18个,其它大部分是16个、17个,我们现在还有26个。这倒不是简单用数字衡量,但我们在这方面还有改革的空间。

  纵向来看,我们现在还是五级政府:中央政府、省政府、市政府、县政府、乡镇政府。按道理来讲,信息化越发达,数字化越发达以后,组织结构可以扁平化。因为信息传递手段改变了,过去可能一级一级往下传递,现在不需要那么多会议的传递,信息化了直接就下去了。信息手段变了,按道理组织结构可以扁平化,可以减少管理层次,这样既节约了人力,也节约了物力。但是我们现在的纵向结构还没有调整到位,主要想改变市管县体制,县由省直接来管,减少管理层次,但是实施过程中还有很多复杂因素制约。这方面我认为结构上还有很大的改革空间。

  第三个意思是,尽管1988年就提出转变政府职能,到现在转了30多年了,这还是难题,还在很多地方困扰着我们。实行30年以后还不很明显,这很发人深省,这说明转变政府职能只能是难点问题。那为什么转变政府职能这么难?表面看是转变政府职能,但后面有它的逻辑,就是我们的权力部门化的问题,部门有利益化的问题,甚至利益可能有个人化的问题,甚至出现个人利益被法定化的问题。我们经常会出现部门立法过程中相互打架的情况,部门在立法过程中把部门利益隐藏进去了。这就要改变立法的模式。这种转变政府职能迟缓的情况,表面看是职能转变缓慢,但是后面有很大的问题在里面。这些问题都需要我们进一步校正。

  我们去年的党政机构改革特别强调职责要清晰,职能减少冲突和交叉,一件事情尽量让一个部门处理。我们的应急管理部整合了13个部门的职能,把公安部消防拿过来了,把林业局的森林防火拿过来了,把农业部的草原防火拿进来了,把水利部的防汛拿过来了,把地质灾害(防治)也合并过来了,在职能配置上就要减少各个部门都插手的情况。我们现在组建自然资源部、环境保护部,过去非常难,每项只能都有七八个部门插手,现在整理了一下归到一个部门管理。职能配置上要科学,减少职能交叉、重叠。从这方面讲,我认为即使这次党政机构改革完成以后,我们这方面的制度还不完全定型,还需要进一步调整,这是我们的重中之重。在我看来,公报里特别强调政府治理体系,要构建新的政府治理体系,这也是我们国家治理体系现代化的重要组成部分。

  中国网:党的十八大、十九大都表示要扩大开放,深化改革。那改革开放对治理现代化能起到怎样的作用?

  汪玉凯:这是毫无疑问的。我认为我们从1978年走上改革开放道路,中国发生历史性的巨变,就是我们选择了正确的改革开放道路,这是重要的原因之一。当然,我们坚持以经济建设为中心,我们坚持走社会主义市场经济道路,这些都是我们成功的很重要的原因,但是第一位的就是改革开放。如果没有改革开放,我们到不了今天。所以从这方面讲,我认为未来我们的治理现代化,治理体系、治理能力现代化,都离不开进一步深化改革,离不开进一步扩大开放。

  这次公报中写了要建立开放型的现代经济体系,要进一步深化改革,创新发展,加大改革力度。我认为我们现在在治理体系现代化、治理能力现代化过程中遇到的各种各样的问题,最终都要求助于改革,都要求助于开放。要通过进一步扩大开放,通过进一步深化改革,来化解我们在推进国家治理现代化过程中遇到的种种障碍和困难。尽管现在改革难度越来越大——现在改革不像三四十年前改革的时候大家都拥护,因为都是受益者。现在不完全是了,这部分人受益了,另一部分人就受害了,没有受益的这部分人可能就反对改革。这就是总书记讲的改革进入深水区,改革要啃硬骨头,改革要准确付出成本——即使这样,我认为我们必须要改革,不改革就没有其它的路可以选择。所以说在推进国家治理体系、治理能力现代化的过程中,要解决种种难题,不管是民主化方面的问题也好,不管是民生问题也好,不管是社会安定治理方面也好,都会遇到种种困难和问题,只能通过进一步改革,进一步开放,来化解这些问题,这样我们才能够使治理体系、治理能力现代化真正落到实处,老百姓能够感受得到。

  中国网:改革开放是必行之路。

  谢谢汪教授给我们带来非常详细的公报解读,也感谢各位网友收看。再见!

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